新疆于田7.3级地震抗震救灾工作回顾与思考
2014年2月12日下午5:19，新疆和田地区于田县发生7.3级地震，震中位于北纬36.1度、东经82.5度，震源深度5公里。震中距阿羌乡50公里，民丰县城108公里，于田县城112公里。震中海拔高度4500—5000米。
此次地震主要影响和田地区于田县、策勒县、民丰县、洛浦县、和田县、和田市、巴州且末县，受灾总面积约128310平方公里，共造成45.5万人受灾，紧急转移安置受灾群众54648人，倒塌房屋4098户12294间，严重损坏房屋9564户28689间，一般损坏房屋14017户42057间，死亡牲畜3152头（只），公路、桥梁、水利等基础设施也遭到不同程度破坏，各项直接经济损失达10.8亿元，无人员伤亡。
一、抗震救灾工作情况
（一）中央高度重视，国家部委大力支持，形成了抗震救灾的坚强后盾。地震发生后，习近平总书记、李克强总理、俞正声主席、汪洋副总理等中央领导同志高度重视，对救灾工作作出重要指示，要求迅速核实灾情，迅速开展救援工作，最大限度地减少人员伤亡和人民群众的财产损失。四川、福建、青海、陕西等省也纷纷表示了关切和慰问。
中国地震局紧急启动国家地震三级应急响应，派出地震现场应急队赶赴灾区，协助和指导开展地震监测、震情判断、烈度评定、灾害调查与评估等现场应急工作。国家减灾委、民政部紧急启动国家四级救灾应急响应，派出工作组赶赴灾区，核查灾情，协助灾区开展工作。武警总部立即下达救灾命令，调派武警新疆总队官兵积极协助地方开展抗震救灾工作。国土资源部紧急启动国家地质灾害三级应急响应，派出专家工作组赶至灾区，开展地震引发地质灾害现场调查和防治督导工作。
（二）自治区快速反应，领导深入一线，靠前指挥，确保救灾工作扎实有效。地震发生20分钟后，中共中央政治局委员、自治区党委书记张春贤即对救灾工作做出安排，随即主持召开自治区抗震救灾指挥部第一次紧急会议，传达习近平总书记等中央领导的重要指示，并就自治区抗震救灾工作进行安排部署，要求相关部门做好灾区群众生活安置，确保灾区群众有衣穿、有饭吃、有医看、有住处。自治区主席努尔•白克力多次与和田地委、行署以及于田县委、县政府主要领导通话，详细了解灾情，安排部署救灾工作。自治区党委、政府委派自治区副主席田文代表自治区党委、政府前往地震灾区指导抗震救灾工作，慰问受灾群众。当晚9:00点，张春贤又主持召开指挥部第二次会议，听取灾情和抗震救灾最新情况汇报，进一步细化抗震救灾工作部署，要求各有关部门齐心合力，科学管理，有效组织，各司其职。
当晚8:30，自治区副主席田文率领自治区地震、民政、卫生、住建、通信、民航、电力等相关部门赶赴灾区。凌晨02:00，田文在于田县连夜召开会议，听取了和田地区和于田县抗震救灾工作汇报，传达中央和自治区对抗震救灾工作的指示，对地震救援提出了要求，对第二天的工作进行了安排部署，将自治区工作组与和田地区相关部门人员混编成三组，分别赴于田县、民丰县、策勒县等地5个乡镇10个村1个社区地震灾区核查灾情，慰问灾区群众。每到一处，自治区工作组都向受灾群众传达中央和自治区领导对灾区群众的关心、关怀和慰问，并鼓励受灾群众在当地党委、政府的帮助下，积极开展生产自救，尽可能地减少灾害损失。通过慰问，使灾区干部群众深受鼓舞，倍感温暖，极大地增强了灾区群众抗震救灾、战胜困难的信心。
（三）当地积极应对，自治区、和田地区相关部门主动作为、通力协作，形成抗震救灾合力。地震发生后，和田地委、行署第一时间做出反应，地委书记立即召开抗震救灾指挥部成员单位会议进行安排部署，并委派行署专员、副专员率民政、卫生、地震等单位领导连夜赶赴震区，了解灾情，看望群众，指导救灾工作。
受灾较重的于田县、民丰县、策勒县不等不靠，灾区县乡村400多名党政领导迅速赶往现场，不到两个小时即到达受灾最严重的乡村，走村入户查看灾情，开展救灾工作。地区当晚就紧急下拨540万元救灾应急资金，调拨405顶棉帐篷、2280套棉衣被及发电机等救灾物资，发放54.5吨面粉、3550公斤清油、610吨燃煤等生活物资。
1.生命第一，迅速展开抢险救援工作。地震发生后，抢救生命是第一要务，新疆军区第一时间派南疆军区各人武屯垦分队180人、民兵120人赶赴灾区，排查险情，先后转移群众300余人、物资7200余件、牲畜220余头（只），拆除危房79间、围墙100米，搭建帐篷71顶，清理场地1500平方米。武警新疆总队也派出驻守在于田县的和田支队4中队20名官兵第一时间就近开展救灾工作，同时，从和田方向抽组380名兵力连夜向灾区集结。武营官兵分三队前往于田县受灾比较严重的阿羌乡、普鲁村、奥伊托格拉克乡，开展入户排查、搬运救灾物资等工作。截至14日零时，共清理、拆除危房67间，搭建帐篷70余顶，清理房梁及建筑木材700余根，抢救粮食1005公斤、家具125件等。公安消防总队（自治区综合应急救援总队）和田支队派出3车15人、3条搜救犬和生命探测仪等救援装备参与救援工作，共搭建帐篷45顶，配发灭火器135具，张贴消防常识标语横幅55条。通过各方努力，确保了抗震救灾各项工作的顺利开展，把地震灾害损失减少到了最低程度。
2.以人为本，立即开展医疗救治和卫生防疫。考虑到7.3级地震可能会造成人员伤亡，自治区卫生厅委派一名副厅长前往灾区组织卫生应急救援工作，还要求新疆国家紧急医学救援队和自治区突发事件卫生应急救援队进入备战状态，随时接受调遣。截至15日下午6:00，卫生系统向于田县、民丰县、策勒县3个受灾较重的县派出医疗卫生人员200余名，组成4支防疫分队和7支救护分队开展地震应急救援，累计出动救护车15次。在每个受灾点均安排了6-8名医护人员做好医疗保障工作，卫生防疫和监督人员不间断地开展消毒防疫和水质监测工作。新疆军区第18医院医疗救援队、武警总队医疗队均组织专家巡诊、问诊送药和消杀防疫。
3.妥善安置，扎实做好群众生活保障。为了确保灾区群众有饭吃、有衣穿、不挨冻、不挨饿，民政厅紧急启动自治区三级救灾应急响应，13日即向灾区紧急调拨救灾帐篷500顶、棉被褥1500套、棉大衣1500件，新疆军区也向灾区发放大米、面粉158袋、清油36余桶、羊20只、饮用水40余箱。有了第一批救灾物资，受灾群众的吃、穿、住有了基本保障。
同时，自治区商务系统紧急启动和田地区生活必需品市场反应监测日报，保证和田地区商业网点运转正常、生活必需品市场总体运行平稳、市场供应充足，未出现生活必需品断档脱销的情况。
4.形成合力，全面做好救灾保障。新疆通信管理局启动《自治区通信保障应急预案》，委派一名副局长立即组织新疆电信、新疆移动等企业领导及技术人员6人赶赴于田县，成立了抗震救灾应急通信保障现场指挥部。新疆移动紧急调拨微波、卫星电话等物资，并从和田市调派移动基站车前往震中为各救援队伍提供通信保障，为新闻媒体发送稿件提供免费的WIFI网络。新疆电信连夜调派两辆CDMA应急基站车、一辆KU卫星车赶往灾区，开展现场通信保障。新疆长途传输局光缆抢修队伍也24小时待命。新疆联通第一时间安排专业技术人员对应急方舱、卫星电话进行检测，全体维护人员24小时待命，双岗监控网络运行情况。
交通运输系统及时调动9台挖掘机和装载机，对道路塌方最为严重的阿羌乡5个村的道路及桥梁进行抢通和加固，连续奋战17小时，13日11:00，通往阿羌乡各行政村的道路全部通车，确保了救援车辆和人员安全通行。民航新疆管理局委派一名副局长赶赴和田，安排部署救灾航空运输保障和民航运输安全等工作。中国航油新疆公司加强航油储备，保障新疆军区两架直升飞机赴灾区执行巡查任务。
国网新疆电力公司委派公司副总经理赴地震灾害现场，指导电力抢险救灾工作。先后共调集5支应急抢修队215人、17台应急抢修车辆、8台应急发电机（合计41.6千瓦），为于田县、民丰县、策勒县受灾群众集中安置点111顶救灾帐篷提供应急照明，同时为受灾地政府应急指挥、医疗救治、交通、通讯等重要场所提供应急供电保障，确保救灾工作顺利进行。
自治区气象局迅速启动地震灾害服务4级应急响应，开展救灾专项气象服务。自治区测绘局第一时间抽取地震灾区周围的地形图并进行标绘，制作喷绘《于田县卫星影像图》、《于田县政区图》等，及时报送自治区抗震救灾指挥部。
5.消除隐患，认真开展次生衍生灾害排查。为了预防地震引发的次生衍生灾害，自治区、和田地区水利系统安排专人对灾区水库、水电站、重要河流险工险段进行排查。国土资源厅派出应急工作组赶赴于田县，实地核查了解地质灾害隐患点的状态，确定未新增隐患点。新疆军区派出军用直升机，搭载水利和国土等部门人员，飞行8架次，对阿羌乡8个受灾村及周边水库河流和地质灾害情况进行了11个小时的空中勘察。
6.立足长远，扎实开展地震灾害评估。为了实事求是地核实灾情，为灾后重建提供详细的数据资料，自治区地震局、民政厅对灾害损失进行了详细的评估。自治区地震局副局长宋和平率由29名监测、预报、工程结构、地震地质等力面专家组成的地震现场工作队，12日当晚乘机赴震区开展对地震活动的监测、震害调查、损失评估、烈度评定等工作。工作队分成10个小组，开展了为期5天的地震灾害调查和损失评估工作，行程4万公里，共调查216个震害点，顺利完成了地震灾害损失评估工作。自治区民政厅派出两个工作组与民政部救灾工作组分别前往受灾严重的于田县老城区、阿羌乡以及策勒县博斯坦乡9个村核查灾情，行程500余公里。通过实地走访、现场核查、会议讨论分析等方式，自治区地震灾害损失评定委员会还收集了建设、教育、卫生、农业、畜牧、交通、粮食等系统的损失情况，于2月17日，最终对此次地震造成的损失进行了科学评估，为灾后恢复重建提供了科学依据。
二、抗震救灾工作主要经验
于田7.3级地震是近几年来新疆发生的震级最高的一次地震，而且地震发生在边远民族聚集地区，加上天气寒冷，应对工作难度很大。自治区在此次抗震救灾中，行动迅速、措施有力，虽然房屋、基础设施等损失达10.8亿元，但灾区人员零伤亡，抗震救灾工作得到了各方的肯定。
（一）各级领导的高度重视、迅速响应是成功抗震救灾的重要前提。地震发生后，习近平总书记、李克强总理、俞正声主席等多位中央领导同志第一时间打来电话，询问灾情并要求做好抗震救灾工作。震后20分钟，张春贤书记即对抗震救灾工作做出安排；震后40分钟，张春贤书记组织自治区抗震救灾指挥部召开第一次会议；震后3小时，田文副主席率相关部门乘机赴灾区，统筹协调灾区现场抗震救灾工作；震后3小时40分钟，张春贤书记组织召开自治区抗震救灾指挥部第二次会议。
同样，和田地区第一时间开展自救，紧急启动地震应急响应，召开地区抗震救灾指挥部会议，并委派行署主要领导和分管领导连夜赶赴灾区，指导救灾工作。
（二）灾区第一时间组织开展自救互救是成功抗震救灾的重要保证。和田地区开展的自救互救工作，充分发挥了灾害应对第一时间、第一现场的原则。和田地县乡村党政领导、干部400多人在第一时间行动，组织相关部门不到两个小时即到达受灾最严重的乡村，连夜组织动员、紧急疏散和转移安置受灾群众，进村入户全面摸排核查受灾情况，安排受灾群众基本生活，做到“乡不漏村、村不漏户、户不漏人”。同时将受灾情况上报前线指挥部，积极配合前线指挥部安排展开各项工作，保证了前线指挥部全面了解情况和整体部署顺利进行。
（三）日趋完善的应急机制是成功抗震救灾的重要支撑。联动配合、高效快捷、科学合理的应急机制，是各单位形成合力开展抗震救灾工作的关键。长期以来，自治区不断完善抗震救灾各项工作机制，并经过几次地震的实战检验，各项机制得到进一步磨合与完善。
近年来，自治区出台了一系列政策法规，为加强应对地震灾害提供了政策依据和机制保障。2012年出台了《关于加强自治区相关厅局地震应急救援协作联动工作的意见》，明确了相关单位赴地震灾区开展工作的联动机制。特别是2013年新修订的《自治区地震应急预案》，就地震应对工作中各单位的职责进一步梳理，构建了以自治区党委领导、政府主导，应急办为指挥部办公室、各工作组为支撑的应对重特大地震工作机构网络。
此次地震发生后，自治区主要领导同志坐镇乌鲁木齐，全力支持现场指挥部做好抗震救灾工作。自治区抗震救灾指挥部各成员单位自动启动救灾响应程序，工作组下派、受灾群众转移安置，救灾储备物资组织、救灾资金拨付、灾区生活保障、交通通信设施排查、综合灾情评估等各项工作同步进行。各单位以预案划分的工作组为基础，工作推进迅速、联动有序，忙而不乱。赶赴灾区现场的各单位主动与前线指挥部联系，听从前线指挥部的统一安排部署。应急办迅速成为信息汇集中心和综合协调枢纽。
事实证明，完善顺畅的应急机制，是成功抗震救灾的关键。
（四）扎实有效的日常防震减灾工作是成功抗震救灾的重要基础。抗震救灾工作取得良好效果，是和大量的日常防震减灾工作分不开的。2011年以来，张春贤书记先后10次主持召开党委常委（扩大）会议研究部署防震减灾有关工作。在各级领导的部署和推动下，自治区防震减灾各项工作取得长足进步，应对地震的能力显著提高。
一是强化了地震灾害监测和灾害防御体系建设。2011年以来，自治区共投入近亿元，建设和改造地震观测台站，地震前兆台网等，加强了地震监测、震害预防、地震应急等综合能力的建设。二是应急物资储备整体推开。自治区计划利用5年时间建设58个救灾物资储备库，2013年完成了9个地（州、市）和11个县市级救灾物资储备库建设项目立项审批工作；各地按要求建立了10—15天成品粮油储备机制。所以在地震发生后，各种物资保障充足、到位迅速。三是强化了地震救援队伍建设。近三年来，自治区地震灾害紧急救援队投入3100万元提升抢险救援能力。自治区综合应急救援总队（公安消防总队）投入44519万元用于装备建设，组建重型地震救援队9支、轻型地震救援队8支，队伍综合性应急救援能力大幅提升。四是基层防震减灾基础条件得到明显改善。各地建设完成应急避难场所387个，紧急疏散场地400余处。特别是2008至2012年底，中央和自治区共投入专项资金和补助资金72.75亿元，全面完成对学校、医院的抗震加固，积极推进城镇生命线工程、文化体育和社会福利机构等公共建筑的抗震加固工作。
正是平时这些扎实有效的防震减灾工作，成为地震发生时保障老百姓的生命财产安全的重要基础。
（五）抗震安居房和安居富民工程是成功抗震救灾的重要因素。在此次地震中，灾区倒塌房屋主要为老旧土坯房屋，抗震安居房和安居富民工程的开展为保护灾区群众生命财产安全发挥了重要作用。
从2004年开始，自治区党委、政府在全疆实施城乡抗震安居工程建设，建设的抗震安居房房屋多为木架结构，截至2010年底，和田地区共建成农村抗震安居房391658户，累计投入建设资金60.5278亿元。2011年后，自治区实施了更高建设标准的安居富民房，主要结构形式是砖木结构。截至2013年底，和田地区安居富民工程累计投入建设资金75.91亿元，完成130187户安居富民工程建设。根据震后统计，烈度Ⅶ度区土坯房有15%左右毁坏，70%左右产生破坏；木架结构房有35%草泥脱落；砖木结构房约有5%严重破坏，10%产生破坏。
根据地震部门初步测算，此次地震中，抗震安居房和安居富民房减少失去住所户数约1万户（约4万人），减少居住房屋经济损失3.8亿元，可少投人恢复重建经费12.9亿元。这充分说明了自治区党委、政府实施抗震安居工程和安居寓民工程的正确性，也为进一步做好安居富民工程极大地增添了信心。
（六）科学准确的预案体系是成功抗震救灾的重要保障。近年来，自治区建立起了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，自治区各级各类预案总数达12万件，覆盖率达98%。针对地震灾害，各地各部门结合各自实际都编制出台了地震应急预案。地震发生后，各部门自动启动本部门应急预案，事发地各级政府自动启动先期处置预案，投入到抗震救灾工作中，形成了抢险救援的强大合力。
同时自治区每年都要求各地、各部门结合实际，开展演练，注重通过实战演练、桌面推演、“双盲”演练等多种形式的演练，检验预案的可操作性、应急队伍的实战能力、联动机制的综合协调性。特别是2013年9月，自治区由努尔•白克力主席主持举行了应对重大地震的桌面推演。从这次抗震救灾的实践来看，各个方面部自觉地把演练成果运用到实际工作中，从而取得了良好效果。
三、下一步工作重点
虽说此次地震造成了一定的损失，但值得庆幸的是没有人员伤亡，因此我们在处置的过程中相对从容一些。如果发生大量人员伤亡，该怎么办？在总结成绩和经验的同时，我们仍要保持头脑清醒，针对存在的薄弱环节，进一步推进抗震救灾能力建设，并重点要做好以下几个方面的工作。
（一）完善预案，加快编制与地震预案相关的配套方案。预案是应急管理工作的基础，预案的完善与否在一定程度上决定着应急处置的效果。内容准确、操作性强的预案，贴近实战、贴近实地、贴近实际的应急演练是取得胜利的重要法宝。应对“2•12”地震的成功经验再次证明，于田各级、各部门自觉行动意识的形成，不是靠一朝一夕的“突击”完成的，而是靠完善的地震应急预案体系的建立，靠平时的反复训练和科学评估。各地、各部门要结合工作实际，强化责任落实、细化对策措施，加快应急预案体系化的编制修订，民航、铁路、交通、电力、通信等部门应结合地震灾情和自治区的响应级别，修订、完善本单位、本行业系统与地震相关的配套预案，细化流程，明确工作程序，并制定简单实用的工作方案，以便赴灾区人员随身携带。同时，各地、各部门要对预案进行反复演练，不断提升操作性和实用性。
（二）建章立制，完善抗震救灾指挥联动处置工作机制。加强自治区相关厅局地震应急救援协作联动工作，对于做好防震减灾工作，提升地震现场应急救援能力，促进相关厅局资源整合，协作联动，形成救灾合力，具有重要的现实意义。按照统一指挥、反应迅速、运转高效、保障有力的要求，进一步加强抗震救灾指挥体系建设，建立健全反应灵敏、运转高效的指挥联动处置工作机制，明确两级指挥部办公室的权威性，充分发挥其在突发事件中综合协调指挥、信息收集汇总和运转枢纽等作用，确保指挥部的各项安排部署落实到位，同时进一步加强部门协同，提高救援处置效率，不断强化资源共享。
（三）夯实基础，加快安居富民工程和防灾减灾设施建设。深入推进防震减灾工作，需要不断提高地震灾害防御能力。加强建设工程防震设防监管，依法加强建设工程抗震防设要求和地震安全性评价的监督管理，严格行政审批，切实提高各类建筑物的抗震能力。继续把安居富民工程和防灾减灾基础设施建设中好的政策延续下去，要提前着手，科学规划灾后恢复重建工作，继续加大各项防灾减灾基础设施建设的投入。相关部门应加快对受损的民房、学校、医院及公共服务设施进行全面排查，逐一做出安全鉴定。对损毁的桥涵、道路及城镇生命线、通讯等工程设施加紧修复和重建。同时，自治区要统筹安排，合理布局，加快救灾储备库建设，加大救灾物资的储备，启动应急避难场所建设等民生工程建设，让各族群众在安居富民工程和防灾减灾基础设施建设中早日得到安全保障。
（四）加强管理，调动社会组织有序参与抗震救灾工作。重大地震灾害发生时，各类社会组织、志愿者在抗灾救灾、抢险救援、恢复重建和捐款捐物等工作方面发挥了重要作用。要充分发挥政府主导、社会参与机制和群测群防机制作用，进一步调动和发挥社会组织、志愿者和广大人民群众积极性。与此同时，要尽快出台政策，加强社会组织和志愿者的管理、培训，不断完善社会组织与政府部门之间的协作，同时，要建立社会组织和志愿者的注册、准入、培训机制，鼓励和规范社会组织、志愿者、社会公众有序参与各类灾害的应急救援，使社会组织和志愿者队伍真正成为救援力量的有效补充。
（五）完善机制，积极主动做好新闻宣传报道工作。在重大地震发生时，应按照自治区突发事件新闻发布应急预案进行响应，重点突出抢险救援、医疗救治、群众自救、志愿行动等方面的先进事迹和典型，弘扬正气、传递正能量，争取舆论主动权，避免乱猜测、不按程序乱发布信息等不良现象。要进一步建立健全网上突发事件信息互通和应对机制，有效应对网络舆情。完善突发事件重要信息互通共享、舆情监测交流、重大信息核实会商、建立信息联络员制度等工作机制。按照相关要求做好抗震救灾新闻发布，特别是灾情动态和损失数据的审核发布，统一口径，防止出现灾情损失数据报道不一致的情况。
（六）拓宽渠道，努力消除防震减灾宣传教育盲区。提高公众避险自救技能，需要强化公众灾害风险防范意识，加大宣传教育培训的广度、深度和频度，反复宣传、反复巩固，以反复促养成、以反复促提高。各级、各部门要强化忧患意识，加大资金投入，经常持久地开展防震减灾宣传教育，引导群众以常态化的准备来应对各种灾难。宣传教育中要区别不同对象，把握不同需求，特别是像新疆这样的少数民族地区，采取多渠道开展防震减灾和避险自救的宣传，印制多语种的应急常识宣传材料，扩大宣传覆盖面，提高普及率、知晓率，就成为工作中的必然选择。要对学校、医院、工矿企业等基层单位进行经常性的教育，把宣传教育和应急演练有机结合起来，以喜闻乐见的方式，调动公众广泛参与的积极性，不断提升公众应急避险和自救互救的能力。
作者简介：
新疆维吾尔自治区应急管理办公室。
本文转载自《中国应急管理》
